Unter Finanzausgleich im weiteren Sinn versteht man die Summe aller Regelungen, die die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen zwischen den Gebietskörperschaften betreffen. Im Bayerischen Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Bayerisches Finanzausgleichsgesetz - BayFAG) ist geregelt, an welchen Steuereinnahmen des Landes die Kommunen in welchem Umfang beteiligt sind und wie die vom Freistaat zur Verfügung gestellten Mittel verteilt werden. Der kommunale Finanzausgleich im engeren Sinn befasst sich mit finanziellen Beziehungen zwischen den Gebietskörperschaften.
Im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs
- verbessert der Staat die Finanzausstattung der drei kommunalen Ebenen (Gemeinden, Landkreise und Bezirke), damit diese über ausreichende Mittel für die Erfüllung ihrer Aufgaben verfügen;
- regelt der Staat die Finanzierung der Landkreise und Bezirke über die Kreis- und Bezirksumlage;
- werden unterschiedliche Einnahmemöglichkeiten der einzelnen Kommunen entsprechend ihrem Bedarf zu einem hohen Grad ausgeglichen;
- werden kommunale Investitionsmaßnahmen gezielt unterstützt und
- werden die Kommunen durch staatliche Leistungen bei der Finanzierung laufender Aufgaben entlastet.
Ziele des kommunalen Finanzausgleichs
Der kommunale Finanzausgleich hat vor allem zwei Ziele. Zum einen ergänzen staatliche Zuweisungen die eigenen Einnahmen der Kommunen. Die Kommunen werden unterstützt, damit sie ihre Aufgaben angemessen erfüllen können. Zum anderen soll der Finanzausgleich eine den Aufgaben angemessene Finanzverteilung unter den kommunalen Ebenen und den verschiedenen Kommunen sicherstellen. Die mit dem Finanzausgleich verbundene Umverteilung trägt zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse im ganzen Land bei. Das Gleichbehandlungsgebot und die Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung ziehen hierbei aber eine Grenze: Die unterschiedliche Finanzkraft der Gemeinden darf nicht völlig nivelliert oder gar übernivelliert werden.
Beide Ziele entsprechen der Rolle des Staates als Garant der kommunalen Selbstverwaltung. Eigenverantwortliches Handeln der Selbstverwaltungskörperschaften setzt deren finanzielle Leistungsfähigkeit voraus. Der Staat ist daher verfassungsrechtlich verpflichtet, im Rahmen seiner eigenen Leistungsfähigkeit die finanzielle Lebensfähigkeit seiner Kommunen zu gewährleisten.
Prägende Merkmale des geltenden Ausgleichssystems
Das System des kommunalen Finanzausgleichs wird von mehreren Strukturmerkmalen geprägt, von denen vor allem zwei kennzeichnend sind.
Prägendes Merkmal sind zunächst die sog. Steuerverbünde. Über sie sind die Kommunen prozentual an bestimmten Steuereinnahmen des Staates beteiligt. Land und Kommunen bilden in diesem Bereich eine Art "Schicksalsgemeinschaft".
Das zweite prägende Merkmal bilden die Umlagen zwischen den einzelnen kommunalen Ebenen und zwischen Staat und Kommunen. Die Finanzströme laufen dadurch nicht nur "von oben nach unten", sondern auch "von unten nach oben".
Quellen des kommunalen Finanzausgleichs (Woher kommen die Mittel?)
Mittel des Freistaats Bayern
Die Finanzausgleichsleistungen des Staates werden durch die Steuerverbünde und aus weiteren allgemeinen Haushaltsmitteln finanziert.
In Bayern sind die Kommunen an vier verschiedenen Steuerverbünden beteiligt:
- Allgemeiner Steuerverbund (Art. 1 des Bayerischen Finanzausgleichsgesetzes - BayFAG)
Im Rahmen des allgemeinen Steuerverbunds gewährt der Freistaat Bayern den Gemeinden und Landkreisen eine Beteiligung in Höhe von 12,75 Prozent an seinen Einnahmen aus der Einkommensteuer, Körperschaftsteuer, Umsatzsteuer (ohne im Rahmen spezieller Regelungen an die Kommunen ausgereichter Anteile oder für Landesausgaben vorgesehene spezielle Teilbeträge) und der Gewerbesteuerumlage zuzüglich der Einnahmen oder abzüglich der Ausgaben im Länderfinanzausgleich. Aus dem Kommunalanteil am allgemeinen Steuerverbund werden in erster Linie die Schlüsselzuweisungen (siehe näher unten) finanziert.
- Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13 bis 14 BayFAG)
Der Freistaat hatte den Kommunen ursprünglich über den Kraftfahrzeugsteuerverbund einen Teil seiner Einnahmen aus der Kraftfahrzeugsteuer überlassen. Die Ertragshoheit für die Kraftfahrzeugsteuer ist zum 1. Juli 2009 auf den Bund übergegangen. Als Kompensation erhalten die Länder vom Bund einen nicht dynamisierten Festbetrag (Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund). An diesem beteiligt der Freistaat die Kommunen in 2020 mit einem Anteil von 70 (Kommunalanteil).
Die Mittel sind überwiegend für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Straßen in kommunaler Straßenbaulast, des Baus und Ausbaus von ÖPNV-Infrastruktureinrichtungen und des Baus von Abwasserentsorgungs- und Wasserversorgungsanlagen bestimmt.
- Einkommensteuerersatz (Art. 1b BayFAG)
Die veränderte Abrechnung des Kindergeldes durch die Neuregelung des Familienleistungsausgleichs ab 1996 sowie Steuerrechtsänderungen durch das Steuervereinfachungsgesetz 2011 führen zu Mindereinnahmen von Ländern und Kommunen bei der Einkommensteuer. Zum Ausgleich überlässt der Bund den Ländern einen höheren Anteil am Aufkommen der Umsatzsteuer. Der Freistaat gibt den auf die Gemeinden entfallenden Ausgleich nach dem Verhältnis der Beteiligung an der Einkommensteuer (26,08 Prozent) in voller Höhe weiter.
- Grunderwerbsteuerverbund (Art. 8 BayFAG)
Die Gemeinden und Landkreise sind mit einem Anteil von 8/21 (Kommunalanteil) am Aufkommen der Grunderwerbsteuer beteiligt. Der Kommunalanteil wird entsprechend dem jeweiligen örtlichen Aufkommen auf die Kommunen verteilt. Kreisfreie Gemeinden und Große Kreisstädte erhalten den Kommunalanteil in voller Höhe, die übrigen kreisangehörigen Gemeinden erhalten den Kommunalanteil in Höhe von drei Siebteln selbst und ihre Landkreise in Höhe von vier Siebteln. Die Finanzämter überweisen den Kommunalanteil monatlich an die Kommunen. Die Mittel stehen als sog. allgemeine Deckungsmittel zur freien Verfügung.
- Allgemeine Haushaltsmittel
Neben den Verbundleistungen erhalten die Kommunen aus dem Staatshaushalt zusätzliche Haushaltsmittel. Mit ihnen werden beispielsweise Finanzzuweisungen und teilweise die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen, Bedarfszuweisungen bzw. Stabilisierungshilfen und Zuweisungen an die Bezirke nach Art. 15 BayFAG finanziert.
Mittel der Kommunen
Die Haupteinnahmequelle der Landkreise, die Kreisumlage, wird von den kreisangehörigen Gemeinden des jeweiligen Landkreises aufgebracht. Die Haupteinnahmequelle der Bezirke, die Bezirksumlage, wird von den Bezirken bei den Landkreisen und kreisfreien Gemeinden im Gebiet des jeweiligen Bezirks erhoben. Über die Kreis- und Bezirksumlage partizipieren die Landkreise und Bezirke an den Steuereinnahmen der Gemeinden.
Die Landkreise und kreisfreien Gemeinden beteiligen sich über die Krankenhausumlage zur Hälfte an der Krankenhausfinanzierung.
Bundesmittel
Für Bauinvestitionen bei bestimmten Einrichtungen des öffentlichen Personennahverkehrs (z.B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen der S- oder U-Bahn) mit förderfähigen Ausgaben von derzeit mehr als 50 Millionen Euro können die Vorhabenträger eine Förderung aus den ergänzenden Programmen des Bundes nach Art. 6 Abs. 1 GVFG (GVFG-Bundesprogramm) erhalten.
Der Freistaat Bayern kann aus dem vom Bund aus Mitteln der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds ausgestatteten Krankenhaus-Strukturfonds nach § 12a KHG in den Jahren 2019 bis 2022 insgesamt rd. 295 Millionen Euro zur Kofinanzierung bestimmter strukturverbessernder Vorhaben in der Krankenhausversorgung abrufen.
Leistungen des kommunalen Finanzausgleichs (Wohin gehen die Mittel?)
Wesentliche Leistungsbereiche des kommunalen Finanzausgleichs sind:
- Schlüsselzuweisungen (Art. 2 bis 6 BayFAG)
Durch die Schlüsselzuweisungen werden die Steuereinnahmen der Gemeinden und die Umlageeinnahmen der Landkreise aufgabengerecht ergänzt. Dabei werden bestimmte Sonderbelastungen, wie etwa Soziallasten, berücksichtigt. Die Mittel für die Schlüsselzuweisungen werden dem Kommunalanteil des allgemeinen Steuerverbundes entnommen. Aus der Schlüsselmasse fließen 64 % an die Gemeinden und 36 % an die Landkreise.
Bei der Ermittlung der Schlüsselzuweisungen wird die Aufgabenbelastung einer Kommune mit ihren Einnahmemöglichkeiten anhand objektiver Indikatoren verglichen. So wird eine fiktive Aufgabenbelastung anhand mehrerer Ansätze ermittelt (Einwohnerzahl, Kreisfreiheit, Strukturschwäche, Soziallasten, Kinderbetreuung) und der zum Teil normiert (z. B. bei Gewerbesteuer und Grundsteuer durch "Nivellierungshebesätze") ermittelten Steuerkraft der Gemeinde gegenübergestellt. Je höher die Differenz zwischen Ausgabebelastung und Steuerkraft, desto höher ist die jeweilige Schlüsselzuweisung an die Gemeinde.
Dadurch wird eine im Verhältnis zur jeweiligen Aufgabenbelastung zu schwache Einnahmesituation der einzelnen Kommune durch höhere Schlüsselzuweisungen teilweise ausgeglichen.
Übersteigt die Steuerkraft einer Gemeinde ihre Aufgabenbelastung, dann erhält sie keine Schlüsselzuweisungen. Eine derart leistungsfähige Gemeinde wird als "abundant" bezeichnet.
Die Schlüsselzuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Finanzzuweisungen (Art. 7, 9 BayFAG)
Gemeinden, Verwaltungsgemeinschaften und Landkreise erhalten pauschale Finanzzuweisungen als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, die Landkreise auch als Ersatz des Verwaltungsaufwands für die Staatsbehörde Landratsamt. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Kommunaler Hochbau (Art. 10 BayFAG)
Die Zuweisungen zu kommunalen Hochbaumaßnahmen sollen in erster Linie gewährleisten, dass in allen Regionen Bayerns eine in etwa gleichwertige Infrastruktur insbesondere in den Bereichen öffentliche Schulen und Kindertageseinrichtungen im notwendigen Umfang bereitgestellt werden kann. Zuweisungsfähig sind grundsätzlich Neubau, Umbau, Erweiterung, Generalsanierung und Teilsanierung von öffentlichen Schulen (einschließlich schulischer Sportanlagen), Schülerheimen und Kindertageseinrichtungen. Daneben sind unter bestimmten Voraussetzungen bauliche Investitionen für professionelle kommunale Theater- und Konzertsaalbauten zuweisungsfähig.
- Zuweisungen zu den Kosten der Schülerbeförderung (Art. 10a BayFAG)
Für die Kosten der notwendigen Beförderung der Schüler bestimmter Schularten (z. B. öffentliche Grund-, Mittel- und Förderschulen, öffentliche oder staatlich anerkannte Realschulen, Gymnasien, Berufsfachschulen in Vollzeit gewährt der Staat den Aufgabenträgern pauschale Zuweisungen. Diese decken im Landesdurchschnitt etwa 60 % der Schülerbeförderungskosten der Aufgabenträger ab.
Die Bemessung der individuellen jährlichen Zuweisung richtet sich nach der Zahl der Schülerinnen und Schüler mit Beförderungsanspruch zum 1. Oktober des jeweiligen Vorjahres (bei beruflichen Schulen zum 20. Oktober) und nach den in der kommunalen Rechnungsstatistik erfassten Kosten für die notwendige Schülerbeförderung des Vorvorjahres. Die Zahl der Schüler und Schülerinnen mit Beförderungsanspruch ist von den Kommunen jährlich an das Landesamt für Statistik zu melden. Ansonsten ist keine Antragstellung erforderlich. Die Zuweisungen werden „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Bedarfszuweisungen und Stabilisierungshilfen (Art. 11 BayFAG)
Durch klassische Bedarfszuweisungen nach Art. 11 BayFAG wird der außergewöhnlichen Lage und den besonderen Aufgaben von Gemeinden oder Landkreisen im Einzelfall Rechnung getragen. Im Jahre 2012 wurden die Stabilisierungshilfen mit dem Ziel eingeführt, von der Demografie besonders negativ betroffenen bzw. strukturschwachen Kommunen künftig auch mit Bedarfszuweisungen gezielt zu helfen. Dabei handelt es sich um eine staatliche Hilfe für die Kommunen zur Selbsthilfe. Über alle Anträge auf Gewährung einer Bedarfszuweisung bzw. Stabilisierungshilfe wird durch die Staatsministerien der Finanzen und für Heimat sowie des Innern, für Sport und Integration nach Anhörung der kommunalen Spitzenverbände entschieden.
Gemeinden erhalten klassische Bedarfszuweisungen grundsätzlich nur dann, wenn sie durch von ihnen nicht zu vertretende Ereignisse und trotz Ausschöpfung aller eigenen Einnahmemöglichkeiten nicht mehr in der Lage sind, ihren Verwaltungshaushalt auszugleichen und/oder die Mindestzuführung zum Vermögenshaushalt zu erwirtschaften.
Bei klassischen Bedarfszuweisungen an Landkreise wird in erster Linie geprüft, ob die Landkreise aufgrund ihrer spezifischen strukturellen Verhältnisse außergewöhnliche Belastungen zu tragen haben, die von den Regelzuweisungen des kommunalen Finanzausgleichs nicht erfasst werden und zu besonderen Haushaltsschwierigkeiten führen. Dabei wird auch die Gesamtsituation des Verwaltungshaushalts gewürdigt.
Konsolidierungswillige Kommunen, die aufgrund objektiver Indikatoren als strukturschwach gelten bzw. von der negativen demografischen Entwicklung besonders betroffen sind und sich unverschuldet in einer finanziellen Schieflage befinden bzw. deren finanzielle Leistungsfähigkeit gefährdet ist, können Stabilisierungshilfen erhalten.
Ab dem Jahr 2019 sind die Stabilisierungshilfen an Gemeinden als Zwei-Säulen-Modell angelegt: Stabilisierungshilfen können zur Altschuldentilgung (1. Säule) und/oder als Investitionshilfen (2. Säule) beantragt werden.
Ziel ist, dass durch eigene Konsolidierung und die Gewährung von Stabilisierungshilfen die überdurchschnittliche Verschuldung abgebaut wird sowie die Zins- und Tilgungsleistungen verringert werden, damit die Gemeinden wieder mehr finanzielle Handlungsspielräume erlangen. Die Investitionshilfen dienen der Vermeidung eines ansteigenden bzw. zum Abbau eines Investitionsstaus bei der gemeindlichen Grundausstattung gewährt werden.
- Investitionspauschalen (Art. 12 BayFAG)
Vor allem zur Finanzierung von Modernisierungen und Sanierungen kommunaler Einrichtungen erhalten Gemeinden und Landkreise Investitionspauschalen. Für welche Investitionen die Mittel verwendet werden, entscheidet die jeweilige Kommune selbst.
Die Zuweisungen werden "automatisch", also ohne Antragstellung gewährt.
- Kommunaler Straßenbau und -unterhalt (Art. 13a, b und c Abs. 1 BayFAG)
Für die Förderung des Baus, Ausbaus und Unterhalts von Kreis- und Gemeindestraßen sowie von Ortsdurchfahrten von Bundes-, Staats- und Kreisstraßen, soweit diese in der Baulast von Gemeinden stehen, und zum Bau und Ausbau bestimmter Geh- und Radwege stehen Mittel aus dem Kraftfahrzeugsteuerersatzverbund (Art. 13a, b und c Abs. 1 BayFAG) und nach Art. 2 Nr. 1 und Nr. 5 Bayerisches Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (BayGVFG) i.V.m. Art. 13g BayFAG zur Verfügung. Zudem kann nach Art. 13f BayFAG der Bau von in gemeindlicher Sonderbaulast stehenden Ortsumfahrungen bzw. Entlastungsstraßen im Zuge von Staatsstraßen und unter bestimmten Voraussetzungen auch die Änderung von bestehenden Kreuzungen zwischen Staats- und Gemeinde- oder Kreisstraßen sowie zwischen Staats- und Gemeinde- und Kreisstraßen, der Bau von unselbstständigen Radwegen/Geh- und Radwegen an Staatsstraßen sowie von Radschnellwegen gefördert werden.
Die Verteilung des Straßenanteils am Kommunalanteil des Kraftfahrzeugsteuerersatzverbundes erfolgt in Form von gezielten Zuweisungen zu Baumaßnahmen (Art. 13c Abs. 1 und Art. 13f BayFAG, Art. 2 Nr. 1 und Nr. 5 BayGVFG) und in Form von Pauschalzuweisungen (Art. 13a und Art. 13b BayFAG), die seit 2011 als Festbeträge ausgestaltet sind. Mit den Pauschalzuweisungen unterstützt der Freistaat die Kommunen in erster Linie bei der Finanzierung des Unterhalts der in ihrer Baulast liegenden Straßen.
- Öffentlicher Personennahverkehr (Art. 13c Abs. 2 und Art. 13d BayFAG)
Investitionen in Einrichtungen des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs (z. B. Bau oder Ausbau von Verkehrswegen der Straßenbahnen und U-Bahnen, Bau oder Ausbau von zentralen Omnibusbahnhöfen und Haltestelleneinrichtungen) können durch gezielte Zuweisungen aus Mitteln des Art. 13c Abs. 2 BayFAG gefördert werden. Dies gilt auch für den Bau oder Ausbau von Verkehrsanlagen der S-Bahnen. Die BayFAG-Mittel werden als Komplementärförderung zur Förderung nach dem GVFG-Bundesprogramm (bei ÖPNV-Baumaßnahmen mit förderfähigen Kosten von derzeit mehr als 50 Millionen Euro) und Art. 2 Nr. 2 - 4 BayGVFG für die Verbesserung der Verkehrsverhältnisse in den Gemeinden gewährt. Die Förderung basiert auf den Regelungen des Gesetzes über den öffentlichen Personennahverkehr in Bayern (BayÖPNVG). Danach können die Aufgabenträger (Landkreise und kreisfreie Gemeinden) und Verkehrsunternehmen gemäß Art. 20 BayÖPNVG auf Antrag Finanzhilfen für den allgemeinen öffentlichen Personennahverkehr (Beförderung insbesondere mit Straßenbahnen, U-Bahnen und Omnibussen) erhalten.
Zur Mitfinanzierung von Vorhaltekosten aus Nahverkehrsleistungen, zur Förderung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen im öffentlichen Personennahverkehr und zur Abdeckung von Kostendeckungsfehlbeträgen bei Verkehrskooperationen erhalten die Aufgabenträger des allgemeinen öffentlichen Personennahverkehrs Zuweisungen nach Art. 27 BayÖPNVG. Diese werden aus den als Festbetrag ausgestalteten Mitteln des Art. 13d BayFAG gewährt. Dabei gehen rund 66 Prozent der Mittel in die Fläche und 34 Prozent in die Ballungsräume der Städte München, Regensburg, Würzburg, Augsburg und der Städteachse Nürnberg/Fürth/Erlangen.
- Straßenausbaupauschalen (Art. 13h BayFAG)
Gemeinden erhalten zu Straßenausbaubeitragsmaßnahmen im Sinn des Art. 5 Abs. 1 Satz 3 Halbsatz 1 Kommunalabgabengesetz (Verbesserung oder Erneuerung von Ortsstraßen, beschränkt-öffentlichen Wegen, in der Baulast der Gemeinden stehenden Teilen von Ortsdurchfahrten und der Straßenbeleuchtung) pauschale Zuweisungen in Form von Straßenausbaupauschalen. Die Mittel dürfen auch für investive Maßnahmen an Erschließungsanlagen verwendet werden, bei denen am 1. April 2021 seit dem Beginn der erstmaligen technischen Herstellung mindestens 25 Jahre vergangen sind.
Im Jahr 2019 erhielten nur Gemeinden eine Straßenausbaupauschale, die bis zum 11. April 2018 eine Straßenausbaubeitragssatzung erlassen und für eine danach beitragsfähige Maßnahme Straßenausbaubeiträge entweder in den Jahren 2008 bis 2017 erhoben oder im der Rechtsaufsichtsbehörde bis zum 11. April 2018 zuletzt vorgelegten Haushaltsplan einschließlich zugehöriger mittelfristiger Finanzplanung veranschlagt hatten. Seit dem Jahr 2020 erhalten alle Gemeinden eine Straßenausbaupauschale.
Die Mittel für die Straßenausbaupauschalen werden nach dem Verhältnis der Siedlungsflächen verteilt. Die maßgebenden Siedlungsflächen werden dem Statistischen Bericht des Bayerischen Landesamtes für Statistik "Flächenerhebung nach Art der tatsächlichen Nutzung" entnommen, der jährlich fortgeschrieben wird. In den Jahren 2019 bis 2021 werden hiervon abweichend Anteile der Mittel (2019: 35 Prozent; 2020: 25 Prozent; 2021: 15 Prozent) nach dem Verhältnis der von den Gemeinden in den Jahren 2008 bis 2017 durchschnittlich vereinnahmten Straßenausbaubeiträge verteilt. Die Mindestpauschale beträgt 10.000 Euro.
- Zuweisung an die Bezirke (Art. 15 BayFAG)
Der Staat gewährt den Bezirken eine Zuweisung zu den Belastungen, die ihnen insbesondere als überörtliche Träger der Sozialhilfe erwachsen. Die Zuweisung wird „automatisch“, also ohne Antragstellung gewährt.
- Krankenhausförderung (Art. 10 b BayFAG)
Die notwendigen akut-stationären Investitionen der Krankenhäuser, die in den Krankenhausplan des Freistaats Bayern aufgenommen sind, werden gefördert. In den Jahren 2019 bis 2022 stehen neben den Landesmitteln zusätzlich Mittel aus dem Krankenhaus-Strukturfonds nach § 12a KHG zur Verfügung, die zur Kofinanzierung von bestimmten strukturverbessernden Vorhaben in der Krankenhausversorgung eingesetzt werden können. Die Landesmittel werden vom Staat und den Kommunen je zur Hälfte aufgebracht. Der Kommunalanteil wird durch eine von allen Landkreisen und kreisfreien Gemeinden zu erbringende Krankenhausumlage erbracht.
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